增强中国在数字领域国际规则构建中的影响力

近日，中共中央、国务院印发了《数字中国建设整体布局规划》（以下简称《规划》）。

《规划》指出，要优化数字化发展环境。构建开放共赢的数字领域国际合作格局。统筹谋划数字领域国际合作，建立多层面协同、多平台支撑、多主体参与的数字领域国际交流合作体系，高质量共建“数字丝绸之路”，积极发展“丝路电商”。

《规划》还称，应拓展数字领域国际合作空间，积极参与联合国、世界贸易组织（WTO）、二十国集团（G20）、亚太经合组织（APEC）、金砖国家、上合组织（SCO）等多边框架下的数字领域合作平台，高质量搭建数字领域开放合作新平台，积极参与数据跨境流动等相关国际规则构建。

数字领域国际合作主要涉及哪些方面？中国在相关国际规则构建中应该担当怎样的角色？

记者专访了清华大学服务经济与数字治理研究院副院长高宇宁。他表示，目前，由于全球各经济体和多边机构的侧重点与利益关切不同，相应的数字治理规则和框架存在很大差异性。

高宇宁认为，中国对数字领域国际规则构建展现出了积极态度。未来，我们可以给予数字产业和相关企业更加开放的发展空间，实施数据的分级分类管理，并引导数字治理体系实现更高水平的对外开放，从而加强自身“话语权”。

全球相关领域的政策措施和框架仍有很大差异性

记者：数字领域的国际合作是否主要为跨境数据流动的监管？

高宇宁：跨境数据流动是数字领域国际合作的一种重要体现形式。按分类界定，数字贸易分为数字交付贸易和数字订购贸易，前者的产品是数据，数据流动就属于这一类；后者的产品是实物或通过数字化手段进行订购、采购和支付的服务，典型例子是“丝路电商”这种电子商务。

“丝路电商”涉及的经济体内，中国在电子商务领域走得更加前沿。因此，我预期，在“丝路电商”覆盖范围内，将来会形成一种以中国当前电子商务便利化措施为基础的、新的数字订购贸易体系。

除此之外，这一领域国际合作也体现为整个数字领域的全球治理体系的建设。为更好地推动跨境数据流动、展开数字治理、实现数据安全，各个国际组织以及各个国家/地区进行的一系列监管规则的适配和调整。这涉及关键的数据隐私和数据安全，也包括数字领域的跨境监管和协调，可能针对数字平台、数据服务商和提供商。

“数字丝绸之路”就属于数字全球治理体系当中的一环，也是我们未来推动数字领域国际合作的一个重要方向。我们还主导制定了《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）中关于数字贸易规则的制定，也正全面推进加入《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）的谈判。

总体来看，我们的国际合作既有面向发展中国家的“数字丝绸之路”这样的制度体系，也有和周边经济体、甚至发达经济体之间的数字领域合作，内涵比较丰富。

记者：近年来，无论是RCEP、《美墨加协定》（USMCA）、日欧的《经济伙伴关系协定》（EPA）还是《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）这样的贸易协议，还是G20、WTO和经合组织（OECD）等峰会或多边机构框架，对数据流动、数字贸易的规则或指导都不尽相同。各方利益诉求有何不同，又有什么存在共识的地方？

高宇宁：根据我们的初步梳理，各国际组织对于常见的数字经济、数字治理议题都各有覆盖和侧重。比如，WTO更加关注数字贸易和电子商务，APEC侧重的是数字基础设施、数字消费经济和数据隐私等。同时，各方也有共同关注的问题。总的来说，数字治理方面的核心关切议题主要分为数据隐私和数据安全两方面。

数据隐私是很多国际组织、主权国家以及影响力越来越大的数字平台需要进行规则协调的一个关键领域。欧盟已经出台了《通用数据保护条例》（GDPR），APEC有“跨境隐私规则”（CBPR）机制，美国提出《数据隐私和保护法案》，美欧之间的跨大西洋协调机制下也诞生了《跨大西洋数据隐私框架》。

但对于同一话题，各方的关切点也不完全一致。例如，欧盟对数据隐私更关注对公民权益的保护，美国希望在商业创新活动和数据隐私保护之间获得进一步平衡，而中国在G20和APEC等框架下，更强调国家对于数据隐私的主体责任。

另一方面，数字安全也是一个重要议题。以美国为主导，一些经济体或OECD这样的组织更关注与国家安全相关的商业安全，基于此提出了一些数字治理的新原则。比如，在数据跨境流动中，美国提出一系列要求，旨在更好地保障国家安全，对关键性数据平台的数据本地化也会有更多规定。相对而言，欧盟对于非私人的数据在欧盟内部的流通，要求反而更加宽松。中国在《“十四五”数字经济发展规划》中，专门提出强化数字经济安全体系。过去几年来，我国相继出台了“三法一条例”，包括《网络安全法》、《数据安全法》、《个人信息保护法》和《关键信息基础设施安全保护条例》，初步形成了我国数据安全的治理体系。

总体来说，由于各方侧重领域不同，兴趣利益各有不同，因此，全球数字经济、跨境数据流动等相关领域的政策措施和框架仍有很大差异性。

国际规则构建中的中国角色

记者：《规划》指出，我国应积极参与数据跨境流动等相关国际规则构建。如何评价当前的阶段和未来的挑战？

高宇宁：首先，过去几年，在构建新发展格局、实行高水平对外开放的任务安排下，我国对数字经济、数字贸易领域国际规则的制定和治理，持有非常积极的态度。

特别是，我国对于数字平台的建设拥有较前沿的实践。比如，我国积极申请加入DEPA以及CPTPP等一系列协议，全面参与了WTO电子商务规则谈判。从成果来看，在G20杭州峰会期间，由中国推动并参与制定的《G20数字普惠金融高级原则》正式通过，这是首个具有全球意义的数字经济重要指导原则。

但据我个人观察，下一阶段，中国可能会面临一些新的挑战。根据OECD以及联合国贸发会议组织的相关研究和报告，中国对于跨境数据流动和数据本地化的监管，在世界主要经济体当中属于较为严格的一类。

这一现象可以从两方面来理解。第一，从我国当前国情和国际形势来看，建立自身的数据安全治理体系有很强的必要性。但第二，我们也必须要考虑到，一些主要发达国家正在建立更加灵活的跨境数据流动和相应治理体系。

记者：未来，中国该如何增强在国际规则制定中的“存在感”？

高宇宁：首先，对于数字经济和数字贸易，我们从相应的基本战略和政策措施上，应给予更加开放的发展空间。由于我国数字产业或一些企业在相应的数字领域较为领先，给予企业机会和空间，使其能够更灵活地融入全球数字经济的实践中，这是一个基础。

第二，在我国未来数字治理中，可能需要实现数据的分级分类管理。目前，我们能看到，全球跨境数据流动监管的治理原则会涉及国家安全等方面。主要监管手段更多是授权流通、事前申报等。但实际上，在大量一般化的商业性和非隐私的数据流通中，授权流通、监管流通和事后问责相结合的多元体系更为合理。

所以，如果我国要更多地参与国际规则的制定，在本身体系过于严格、过于强调事前授权的情况下，反而可能会使我们丧失一定的灵活性。

第三，要处理好发展和规范并重的局面，平衡监管与发展的关系。

随着我国企业不断“走出去”，许多全球大型数字经济企业和平台“引进来”，如何建立更加中性和一致化的反垄断法律法规也需更多的讨论。一方面，我们可能要强调避免资本的过度扩张，另一方面，也要建立更加一致化的反垄断规则和数字平台合规要求。

总体而言，应做好国内规则体系和制度机制的建设，秉持更开放的态度，更积极地参与制定国际规则。以我国庞大的市场作为吸引力，向国际推出更多更好的实践做法与规则，增强中国在国际规则构建当中的影响力。

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