引言

2021年12月2日，中国、欧盟、美国等67个世界贸易组织（WTO）成员共同发表了《关于完成服务贸易国内规制谈判的宣言》，标志着WTO框架下服务贸易国内规制联合声明倡议谈判成功完成，透明度要求作为国内规制纪律的重要内容将纳入各方现有多边承诺中。但是，尽管从《服务贸易总协定》（GATS）到《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）等经贸协定再到国内规制联合倡议，国内规制的透明度规则不断迭代与革新，但其作为一项全球公共产品，还存在供给不足的问题，一是透明度规则不完善，二是透明度义务化程度有待进一步提高。欧盟和美国等发达国家就认为其他贸易伙伴包括中国未能充分履行透明度义务，导致本国企业不能在平等的基础上参与竞争，也无法监督其是否满足WTO纪律要求。

透明度要求是全球服务贸易公平开展的保障，即有利于满足境外服务提供者的监管预期，又可以起到监督国内规制纪律实施的作用。从广义上看，WTO框架下的透明度包括三个方面：一是外部透明度，即WTO与外部世界的关系与互动的透明；二是内部透明度，即国内行政管理和司法等的透明；三是信息透明度，即规则或程序应为人所知。从狭义上看，透明度主要包括措施透明度，即被规制主体识别、理解义务，以及表达意见的可能性；信息透明度，即前述的信息可获得性。由于国内规制主要聚焦于准入管理，为此，笔者将在狭义语境下对透明度要求展开讨论。

针对国内规制透明度规则的不足，国内研究着墨较少，而更多地聚焦于国内规制的实体规则如资格要求、技术标准和许可要求等“必要”“客观”问题。国外研究则主要针对GATS第6条下的透明度规则，在国内规制联合倡议谈判完成之后，国内外的研究已经落后于实践的发展。笔者以最新达成的国内规制联合倡议为分析样本，首先从历史分析的视角出发，揭示GATS国内规制透明度条款到部分典型区域协定国内规制透明度条款再到国内规制联合倡议透明度条款之间的发展趋势和演进变化，反映透明度要求的国内国际背景；在此基础上，反思现有透明度要求在实现服务贸易国内规制功能上的不足并针对性地提出革新方案；最后，基于中国作为世界第二大经济体以及贸易大国的现实情况，应当及时跟进服务贸易国内规制透明度要求的演进变化，在国内规制透明度要求上进行适应性的改善，实现国际义务与国内发展之间的平衡。

国内规制的透明度要求进入多边贸易协定反映了各国已经认识到透明度对于促进服务贸易的重要作用。有学者就认为，监管透明度可以带来更好的监管、更高的合规性，最终提高政治合法性，是防止不必要的服务贸易壁垒的重要工具。但服务贸易国内规制的透明度要求并不是一成不变的，从GATS到区域贸易协定再到国内规制联合倡议，透明度要求尽管逐步向更高标准演化，但依然存在规则供给不足、约束力有限的问题。

（一）事前咨询要求由单向公开到双向互动，由区分到普遍适用

事前咨询意味着，一国制定的国内规制措施应当及时向外公开，在生效前应向利益相关方提供发表意见的机会，在生效后应提供措施的目的、理由，以便于利益相关方充分了解措施的后果，避免秘密行政对相对人预期的破坏。从GATS、CPTPP再到国内规制联合倡议，明显可以看出事前咨询要求上呈现出的两个典型变化。

一是从单向公开到双向互动。在GATS时代，事前咨询规则主要聚焦于信息的公开。具体来说，GATS第3条仅原则性地要求迅速对外公布或最迟应在生效之时公布影响贸易的措施，因而具有典型的单向公开特征。但CPTPP以及国内规制联合倡议除了单向公开要求外，还额外突出了服务提供者的参与机会。例如，CPTPP和国内规制联合倡议除了要求“及时”公布外，还额外要求在可能的限度内在公布与生效之日之间提供一合理期限；向利害关系人和其他缔约方提供充分的时间（或不少于60日）以评估拟议法规；在官方公报或网站公布并最好选择在线方式并汇总至单一门户站点；在可能的限度内公布拟议和通过的法规的目的和理由。又如，国内规制联合倡议在“公布”要求外，还要求成员向利害关系人提供发表意见的机会并根据实际情况考虑收到的意见。这种转变对服务申请者来说，反映了国内规制的透明度要求不再仅仅是被动地接受规则，而是可以更多地参与到规则的制定过程中。

二是由区分到普遍适用。具体来说，GATS并未将国内规制透明度要求不加区分地适用于所有的措施，某些要求只适用于特定的部门。例如，国内规制措施目的、理由、合法性的解释义务，仅存在于《技术性贸易壁垒协议》（TBT协议）和《卫生与植物检疫措施协议》（SPS协议）以及会计部门的规制纪律中。换句话说，对于其他服务部门，即便成员作出了承诺也无须履行事先咨询义务包括具体措施合法性的解释义务。CPTPP则并未在国内规制的透明度要求上作出部门豁免性的区别对待，不但鼓励成员解释措施及涉及法律或法规的目的和理由，并且CPTPP在部分部门的透明度要求上还作出了更为严格的规定，如CPTTP明确规定金融服务许可决定应在120日内将许可结果通知申请人。尽管国内规制联合倡议中的透明度纪律要求依然局限于成员已经作出具体承诺的部门，但透明度规则的基本要求在部门之间已经不存在差异。也就是说，区域贸易协定如CPTPP及国内规制联合倡议在透明度的基本要求上改变了部门间的差异做法，而普遍适用于所有或已经作出承诺的部门。

（二）行政许可措施透明度要求由结果到过程，由救济到抗辩

行政许可措施的透明度意味着，一国在作出服务许可（授权）决定的过程中，服务申请人或相对人有权知道许可的相关信息，包括如何获得批准、是否得到批准、拒绝的理由以及救济的程序等信息。从GATS到CPTPP再到国内规制联合倡议，行政许可措施的透明度要求经历了由结果到过程、由救济到抗辩的逐步转变，有利于服务申请人利益的全面保障。

首先，由结果到过程。从GATS第6条第3款的规定看，其只是要求成员主管机关不得在申请人请求的情况下不当延迟告知申请的决定。但是CPTPP以及国内规制联合倡议则不仅要求许可结果的透明，还要求过程的透明。例如CPTPP第10.8条第4款规定，缔约方除了需要告知申请人有关申请决定的结果外，还对申请过程的透明度作出了要求。一是在可行的限度内，制定指示性时间表；二是在申请的过程中，及时提供关于申请状态的信息；三是告知申请人申请材料的瑕疵。国内规制联合倡议第二部分第13条以及第20条则与CPTPP类似，除了要求成员公布许可的要求和程序，保持或建立适当的机制以回应服务提供者对监管措施的咨询、制定指示性时间表和提供申请状态信息外，还要求有关主管部门的联系方式、费用等。总之，国内规制联合倡议等不但关注行政许可结果的透明，而且还要求许可过程的透明，以便利服务申请人申请程序的完成。

其次，由救济到抗辩。抗辩即成员方应向直接受行政决定影响的人提供相关决定的本质的说明，以便相对人可以有合理的机会陈述事实和抗辩。GATS第6条第2款（a）要求成员设立司法、仲裁或行政庭或程序，以在受影响的服务提供者请求下，对行政决定进行审查并提供适当的救济。但是CPTPP和国内规制联合倡议却不但从政府层面上要求提供救济，更赋予申请人足够的抗辩能力的倾向。这在透明度要求上主要体现为对行政许可措施的解释和说明义务。具体来讲，CPTPP第26.3条规定要求缔约方在可能的情况下向另一缔约方的申请人提供有关行政程序的合理通知，包括该程序性质的描述、该程序据以启动的法律授权的声明以及关于任何所涉问题的概述等；第10.8条第4款（c）规定如一申请被拒绝，在可行的限度内，酌情直接或应请求告知申请人被拒绝的理由。国内规制联合倡议则在说明义务上进一步要求成员应在行政许可措施生效前提供发表意见和信息的机会，包括公布行政许可措施的程序和行政决定涉及的法律法规及细节解读；如果申请无法完成应在合理时间内通知申请人，告知申请人未完成的原因以及完成申请所需的附加材料；如果不予许可，应尽可能主动通知或应申请人的请求告知申请人拒绝（申请）的理由以及重新提交申请的程序。在此，国内规制联合倡议等通过许可结果解释、告知理由等方式，增强了服务申请人进行权利救济的能力。

（三）国内规制透明度要求的努力与局限

总的说来，由于不同国家融入多边贸易体制的动力和监管能力的差异，加之GATS生效之时WTO各成员行政法治大多也不重视对行政相对人的程序性利益，为此GATS在国内规制的透明度要求上还存在原则上规定较多、约束力不强、适用范围较为狭窄等不足。应当来说，新近达成的区域贸易协定如CPTPP在某种程度上回应了GATS监管透明度规则的不足，强化了成员的透明度义务，大大增强了与贸易有关的行政许可措施以及关联法律规范的可预测性，也为行政问责提供了基础，降低了境外服务提供者的政策风险，促进了服务贸易的开展。但是，区域贸易协定的影响范围有限，其参与成员数量有限，但服务贸易区别于货物贸易具有明显的规模效应和网络效应，仅在少数成员之间提高监管透明度的要求并不能显著降低跨境服务贸易的合规成本，也不能满足全球服务贸易自由化的需求。基于多边机制对服务贸易自由化的重要意义，同时为了避免多边体制效率的缺失，WTO体系下的国内规制联合倡议就成了弥补GATS及区域贸易协定监管透明度不足的最佳方式。作为谈判成果的《服务贸易国内规制参考文件》在监管透明度要求上明显吸收了区域贸易协定的成果，尤其是在行政许可措施的透明度要求上弥补了GATS对国内程序关注的不足。

从GATS到CPTPP再到国内规制联合倡议，可以看出国际社会在不断提高国内规制透明度上的努力。从本质上看，服务贸易协定对国内规制透明度作出规定，更多是在一国监管权力与境外服务提供者权利之间达成平衡，以间接消除变相的贸易壁垒。具体来讲，透明度要求提供了境外服务申请者知情权的基础，一方面构成对一国监管权力的制约，另一方面也构成满足申请者合理期待，维护非歧视待遇的前提。但是，国内规制联合倡议在透明度规则上也并非没有提升的空间。这主要又可以表现为三个方面：一是透明度要求的体系化和层次化缺失。从国内规制联合倡议的内容看，实质上看不到关于透明度要求的层次化规定，而是散见于“申请处理”“信息公开/公布信息和获取信息”“在生效前发表意见和提供信息的机会”“咨询要点”等部分，缺少体系化以及层次化的规定，不利于透明度要求的落实实施。二是透明度要求的普遍性缺失。不管是GATS还是CPTPP以及国内规制联合倡议均将透明度要求局限于缔约方作出承诺的服务部门，不利于在普遍意义上的“服务贸易”领域建立监管的透明度要求。三是透明度义务的约束力不足。即便CPTPP以及国内规制联合倡议在某些透明度义务要求上也存在约束力不足的问题。例如，在对行政许可程序及其关涉的法律法规的解释和说明义务上给了成员极大的自主性，多采用“尽可能”“如适当”等弹性用语，难以充分发挥透明度规则的约束作用。

服务贸易的国内规制本身具有涉外法治的特征，即规制的权力由一国行使，但规制的效果却具有溢出效应，影响其他国家服务提供者的权利。原则上来讲，国内规制的透明度越高，越有利于保护境外服务提供者的权利，也越能促进服务贸易的开展。但基于不同国家的利益诉求差异，较难在多边范围内形成一致的高标准透明度要求。

（一）不同国家的监管利益诉求差异

透明度要求的目的是为了保护境外服务提供者的合理预期，便于监督与追责，进而有利于服务贸易的全球开展。不同国家在透明度规则的需求层面存在差异，在是否合作制定或者接受高标准的透明度规则的问题上，取决于不同国家的利益衡量与博弈分析。

从博弈论的理论出发，在收益方面看，国际范围内高标准的国内规制透明度要求便于一国服务提供者了解在他国提供服务可能面临的监管风险，以最大化限度地合理安排服务策略，包括是否在该国提供服务，在该国提供哪些服务等，进而间接增强一国的国际经济影响力和竞争力。在损失方面看，高标准的国内规制透明度要求一方面是增加一国的行政成本，考验一国的行政能力；另一方面是部分丧失监管政策的自主性，在声誉影响或责任追究的压力下不得不改变本国的透明度规则以符合多边贸易规则的要求。

不同国家一方面会考虑共同制定高标准服务贸易国内规制透明度规则的收益，另一方面也会考虑接受高标准透明度规则的损失，并作出合作或者不合作的决定。通常来讲，如果制定国际高标准透明度规则的收益大于损失，则一国就会倡导并接受高标准的透明度规则，否则相反。如果简单地将世界上不同国家区分为发达国家和欠发达国家，发达国家较欠发达国家更容易接受国际层面上较为严格的透明度要求。具体来说，对于发达国家，由于本国的服务提供者具有较强的对外开展服务的能力，高标准的透明度要求可以为其提供更为友好的国际监管环境，同时发达国家由于国内规则包括监管的透明度规则等较为完善，且在国际层面上具有较强的规则主导性，往往又能将遵守国际监管透明度规则对主权的不利影响降至最低；而服务贸易欠发达国家则不容易接受国际层面上较为严格的透明度要求，原因在于本国的服务贸易提供者提供国际化服务的能力有限，难以从国际层面上较高的透明度要求中获得实质利益，但本国的监管却要受到较高透明度要求的约束，并且由于本国国内法治建设相对不足，而需要付出更大的代价来改造本国规则体系。

总之，由于不同国家之间的利益诉求差异，要想在多边框架下达成高标准的国内规制透明度要求就必须关注不同国家的国情差异，通过妥当的机制和规则安排调和不同国家的利益冲突。

（二）发展中国家及最不发达国家的行政能力有限

从国际法发挥作用的方式来看，其必须通过国内法的转化实施来进行，即形成国内法与国际法的二元规范格局。为此，服务贸易国内规制透明度要求在各国的落实需要依赖各国国内法的努力，这也是服务贸易全球化与规制国内化相分离的必然要求。但是不同国家在实施国内规制透明度规则上却存在能力上的差异，一方面可能导致实施能力较弱的国家倾向于不接受将经贸协定的透明度要求纳入本国的国内法体系，另一方面也可能导致实施能力不足的国家在立法质量、执法落实和司法保障等方面存在不足，最终导致无法实现在国际层面上国内规制透明度要求的目的。

从实践中看，行政能力有限的发展中国家也逐步在本国范围内提高了决策透明度的力度，例如完善决策的公告和评论程序，以便利公民参与决策过程；然而，由于缺乏技术基础设施如便捷的信息网络接入或者电子公示手段有限，发展中国家获取信息的机会可能更加有限。在发展中国家，行政决策的公告和评论程序并没有如部分经济合作与发展组织成员那样在所有的部门普及，而更经常地针对电信和金融服务等特定部门进行。此外，发展中国家的监管机构也倾向于将解释和说明的义务范围缩小到特定行业的特定监管问题上，如电信行业的频谱管理问题等。部分原因就在于发展中经济体往往没有能力实施广泛的横向透明度要求。

在涉外法治背景下，为了避免不同国家透明度规则的差异带来的负向溢出效应，必须在现有多边框架下完善国际层面的透明度规则。完善服务贸易国内规制透明度要求不仅关乎相对人知情权以及权利救济的顺利展开，同时也有助于监督成员履行公平公正义务，促进服务贸易的开展。为此，基于现有透明度义务的不足以及知易行难的深层逻辑，可以从完善层次化的透明度要求、扩大普遍适用性同时兼顾发展中国家例外、强化监督实施等三个方面进行完善。

（一）完善透明度的层次化体系要求

透明度要求往往体现于制定法规的过程、根据法规的行政措施等两个阶段。不同阶段对国内规制透明度需求的侧重点各异，因此亟须构建层次清晰、标准明确的监管体系以完善国内规制透明度要求。

在规则制定阶段，监管决策过程中的透明度重点在于为所有相关方提供咨询和对新法规评论的机会。首先，在透明度适用的范围上，应当将涉及服务许可要求的规则范围由中央层级进一步向地方层级扩张。从现有的经贸协定内容看，规则的透明度要求主要是指中央层级的规范而较少涉及地方政府层级的规范。例如，CPTPP第26.2条“公布”条款下的第4款就仅对中央一级政府出台的法规作了更高的透明度要求。此外，经贸协定主要采用“法律、法规”等用语，在不明确其概念的情况下，也容易将其局限于中央一级的正式法律文件。但地方政府层级的规范可能也会导致间接服务贸易壁垒的出现，为此，应当将透明度要求明确适用于地方政府层级的法律规范。其次，将透明度的普遍性要求前移至协商阶段。通常来讲，在规则制定前的协商阶段立法部门倾向于选择仅仅对受严重影响的利益集团保持一定的透明度，而更可能是在未来法规草案文本的通知和评论程序中确保普遍的和非歧视的透明度。当然，有学者质疑在制定监管规则的整个过程中保持普遍透明度的可行性。实际上，保持透明度更多是意味着对民众知情权的保障，并不会严重拖延规则制定进程，在信息技术的支撑下也不会过分增加行政负担。最后，应根据规则适用的客观情形设置一定的透明度要求例外或者灵活性规则。在例外上，例如某些紧急措施、处理军事及外交事务措施、次要或机械性质的措施的情况可不要求事前咨询和解释说明义务，以满足国内公共治理的需要，同时避免过度繁重的透明度程序的必要性。在灵活性上，只要可以在实质上实现透明度的目标，在具体实施方式上就可以不作技术性的统一要求，而交由成员在各自的行政管理框架下灵活处理。

在行政许可措施上，相较于行政许可过程的透明度，如告知行政流程、过程信息等，新近的贸易协定包括国内规制联合倡议在许可结果的透明度上着墨颇多，强调许可结果的解释和说明义务。对大多数境外服务申请者而言，最为关心的是服务许可申请能否得到监管部门的许可或批准。为此，在进一步完善行政许可措施过程透明度尤其是及时告知申请材料缺陷的基础上，保证行政许可结果本身的透明度对于规制行政许可措施而言就显得尤为重要。在国内规制联合倡议已经就行政许可结果的透明度作出倡导性规定的情况下，即许可结果、拒绝申请的理由以及救济措施和程序等的告知义务，未来应进一步将该等透明度义务由倡导性转为强制性要求，以切实回应境外服务提供者的许可透明度需求。

（二）扩大透明度要求的适用部门

从国际视角看，扩大透明度规则的适用部门有利于进一步推动服务贸易的自由化进程。但从国内视角看，当前的透明度纪律要求仅仅适用于已经作出具体承诺的部门。为此，有必要考虑推动透明度规则在所有部门的适用，而不仅仅是局限于具体承诺部门。

将透明度纪律要求作为一项水平承诺至少存在以下四个方面的理由。一是透明度对国内治理及国内服务的高效发展具有整体上的益处，而并不是仅仅局限于已经作出国际服务贸易具体承诺的部门。二是透明度义务如同最惠国待遇一样是贯穿于贸易体系各个领域的一项基本原则，缺乏透明度将构成巨大的贸易障碍。三是透明度义务在内容上主要表现为规则透明度与信息透明度，其具体要求与特定部门的情况关联不大，主要体现为及时、快速提供信息等方面，在不同部门间的要求差异不大。四是将透明度规则纳入水平承诺在谈判的经济性以及义务的法律清晰性和简单性方面具有显著优势。

反对将透明度义务作为一项水平承诺也至少存在三个方面的理由。一是相较于水平承诺的方式，成员更容易接受基于具体承诺的透明度纪律要求。如果能够从成员优先关注的部门开始逐步实施提高透明度的纪律要求，而不是采取全有或全无的办法，成员更容易达成一致。二是尽管透明度要求的内容与具体部门类别关联不大，但由于不同成员之间、不同服务部门监管机构之间的行政能力和实践存在差异，透明度纪律要求也难以在各个部门之间实现统一。三是不同的服务部门之间在监管透明度需求、要求及挑战等方面存在差异。例如，关于基础电信和会计纪律的参考文件中有关网络互联互通的纪律要求，涉及的服务领域如互联网服务、电信服务等属于现代经济社会发展的重要基石，其透明度的必要性显然要高于一般的服务领域。

以上分歧可以看到，影响透明度规则在部门间扩张的原因主要有两大类：一是成员间行政能力的差异，部分欠发达国家难有足够的行政资源应对全部门的监管透明度要求；二是部门之间存在差异，全部门的监管透明度要求将给成员带来沉重的监管负担。为此，要推动扩大监管透明度的适用部门就必须有针对性地解决差异化带来的挑战。结合透明度纪律要求自身的特点以及服务贸易逐步自由化的实践，可以从两个方面入手化解水平承诺与成员之间、部门之间差异的紧张冲突关系。

第一，进一步优化不同发展水平成员间的特殊和差别待遇。特殊和差别待遇的适用主体主要是行政或监管能力较弱的成员，而通常也是发展中国家和最不发达国家。为了更好地回应不同成员之间的行政资源差异，应当在透明度规则中融入必要的区别待遇。尽管国内规制联合倡议在GATS等的基础上已经对区别待遇作出了进一步规定，如“承认不同成员，特别是发展中成员和最不发达成员服务业法规的发展存在不对称性”“发展中成员不超过七年的过渡期”“最不发达成员的规则豁免”“鼓励向发展中成员、最不发达成员提供技术援助和能力建设”等，对最大限度地达成共识意义重大，但就透明度义务而言，却缺乏层次性和针对性。具体来说，透明度义务仅仅是程序类义务，与实体类义务直接关涉成员经济和安全利益不同，透明度义务更多体现为对行政能力和资源的挑战。为此，在注重区别待遇的同时，还应进一步区分透明度义务的具体内容。原则上，对于规则透明度要求，由于成本、负担和能力的差异，可以部分甚至全部豁免发展中成员或最不发达成员的义务；对于信息透明度义务，由于信息技术的发展，并不会过于加重发展中成员或最不发达成员的行政负担，为此不应采取“全有全无”的方式制定区别待遇规则，而应坚持成员一体适用信息透明纪律。同时，在部分技术性事项上如对外公布的具体方式或时限等应避免“一刀切”的要求，以回应发展中成员和最不发达成员的现实情况和需求。此外，还可考虑引入和平条款，使发展中成员和最不发达成员在一定期限内免予被起诉的风险，以增强其承担透明度义务的信心。

第二，在维护透明度纪律普遍约束性的同时，保持适度的灵活性，以回应部门之间的差异。这种灵活性至少可以从以下两条路径展开。其一，在制定横向透明度规则的基础上，以特定部门承诺加以补充。具体来说，横向透明度规则应体现“最低标准”，例如在规则透明度上，不应要求成员承担过高的规则说明义务，只要能为“一般”的服务申请者理解即可；并且应当依据不同部门和不同国家的具体情况灵活解释“合理期限”“合理的机会”“切实可行的范围内”，以保证横向透明度规则足够的容纳能力。在基础横向规则之外，还应当鼓励成员针对具体的部门作出额外的高标准的监管透明承诺，例如将合理期限明确为固定期限，明确对外公布规则说明性文件的范围，以书面答复服务申请决定等。这样一种基础横向规则加自愿额外具体承诺的方式，既推动了透明度规则在不同成员以及不同部门之间的一体适用，又实现了差异化的需求。其二，构建高标准的透明度规则，同时允许成员部分接受或豁免。与第一条路径相对，此路径构建在高标准的规则以及信息透明度基础上，同时给予成员充分的灵活性，由成员自主决定是否全部适用，但不能低于基础的透明度标准。

总之，透明度是贸易规则体系的基本原则，透明度的缺失被视为国际贸易的一大障碍。鉴于透明度更多地表现为程序性要求，应在更广泛的部门范围横向适用，而不仅局限于已经作出准入承诺的特定部门。但是，成员以及部门之间的差异却是不争的事实，通过区别待遇和灵活的纪律要求有助于透明度规则的横向落实。

（三）透明度要求实施和监督机制的强化

透明度纪律要求的落实需要以规则的具体化和可执行性为基础。从内容上看，透明度纪律要求应当尽量保持准确性，但应当协调好与灵活性之间的关系。具体来说，透明度规则在内容上涉及定性和实现方式两类：前者反映的是透明度规则的本质要求如国内规制措施的可识别、可理解，可表达意见，信息的可得等；后者反映的是透明度的实现方式。对定性规则而言应尽量保持确定性，而对实现方式而言则可以保持适度的灵活性。例如，应在透明度相关条款中明确措施如规则的可理解性，但在如何实现可理解性上则可以建议成员采取公布立法资料、解释规则的目的和理由、设立咨询或联络点等灵活多样的方式，并逐步实现义务化。国内规制联合倡议却并未对定性规则与实现方式规则进行区分，导致本应该具有确定性的定性规则如规则的事先公布、拟议措施的意见表达等却套上了“切实（实际）可行”的模糊表达，造成了透明度纪律要求实施上的不确定性。

从形式上看，透明度纪律要求还需要适当的通道进入多边协定体系，可以考虑通过参考文件（reference paper）的方式制定详细的透明度纪律要求以作为多边协定的组成部分。具体来说，可以采取适用于所有部门的附件的形式，也可以采取根据GATS第18条附加承诺针对个别服务部门的参考文件的形式，以在国际层面上落实透明度的最佳做法。附件至少可以在两个方面发挥作用。一是进一步明确相关概念，例如对GATS中“对服务贸易有重大影响”以及国内规制联合倡议中“新法律、法规详细细节”“可行的范围内”等词的含义进行更精确的界定，以进一步增强透明度规则实施的一致性。二是进一步细化透明度的具体内容。例如，规定公示信息的标准如相关规则的名称、行政措施持续的时间、行政程序的细节（包括解释决定、审查申请的规定）、规则或措施的目的（如健康、安全、环境等）、拒绝服务许可的原因等，以确保所提供信息更强的一致性，便于透明度规则的具体实施，也可以让潜在的境外服务提供者更好地了解所在行业的总体监管环境。

除了在透明度要求上逐步由倡导性规定走向义务性规定外，透明度纪律要求的落实同样离不开监督机制的介入和完善，以促进高标准透明度规则在成员的实施。在监督机制上，除了WTO下的争端解决机制外，还可以进一步发挥贸易政策审查机制（TPRM）的监督功能。TPRM可以包含关于监管透明度的内容。尽管严格来说，国内监管问题并不完全属于贸易政策的范畴，但国内监管问题显然会影响贸易，将国内监管问题包括透明度问题纳入TPRM将使成员更好地了解贸易政策背后的监管背景。此外，透明度也是所有WTO协定以及TPRM本身的基础。通过在世界贸易组织秘书处编写的贸易政策审查报告中列入关于国内法规透明度的一节，可以在世界贸易组织成员之间传播关于透明度最佳做法的信息，同时贸易政策审查的形式将使其他成员有机会就任何国内透明度机制的运作提出质疑，进而形成舆论压力，增加透明度规则的约束力。

国内规制的透明度要求一方面具有涉外法治的特点，受到国际规则的约束和影响；另一方面又植根于一国的国内行政程序要求，立基于一国的国内法治实践。中国是世界贸易组织的成员，同时也在积极申请加入CPTPP，为此应实现本国规制措施透明度与国际经贸协定下的国内规制透明度规则的衔接，实现国内法治与涉外法治的协调。

（一）中国服务贸易规制措施透明度规则的适应性完善

从中国的法律实践看，与国内规制透明度规则相对应的主要为行政许可中的公开制度。在具体规则层面上，包括《中华人民共和国政府信息公开条例》（下称《政府信息公开条例》）、《中华人民共和国行政许可法》（下称《行政许可法》）、《中华人民共和国立法法》（下称《立法法》）以及特定部门准入监管透明度要求。其中，《政府信息公开条例》从一般规定的角度对行政规制措施的透明度要求进行了规定：在内容上要求行政机关主动公开办理行政许可等对外管理服务事项的依据、条件、程序以及办理结果；在方式上要求各级政府注重政府信息获取的便利性，包括建立统一的信息公开平台，在特定公共场所配置相应的设施和设备等；在时限上提出了明确而具体的要求。《立法法》则从立法程序上保证了行政规制措施相关的法律规范的透明度，包括法律规范草案及其起草、修改的说明及征求意见的公布等。《行政许可法》则从具体行政行为实施的角度，对服务准入透明度作出了要求。首先，公示要求，即公示行政许可的事项、依据、条件、程序和材料要求等事项；其次，说明义务，即应申请人要求对许可公示内容进行说明和解释；最后，告知义务，包括许可决定的结果、不予许可的理由以及救济程序等。特定部门如电信业务的经营许可透明度要求，实际上是《行政许可法》透明度要求在具体部门的落实和细化，主要体现为明确特定部门许可经营的法律依据、要求及申请程序，行政许可状态及结果的告知等。

对照国内规制联合倡议以及CPTPP的透明度要求，中国的行政规制措施透明度机制基本满足甚至超过了现有的国际经贸规则纪律要求。例如，《行政许可法》就明确规定行政机关应当在申请材料存在形式缺陷时当场或在5日内一次告知许可申请人，进而超越了多边贸易协定在此问题上“合理期限”“可行的范围内”的软性表述，而具有更强的约束力和可执行性。但中国不能仅仅局限于被动接受多边经贸规则，而应逐步发挥在经贸规则制定中的引领作用，提升透明度规则话语权。为此，中国应从应然的视角出发不断完善行政规制措施透明度的要求，并将本国的透明度实践通过涉外法治的窗口逐步实现规则的对外输出，取得国际认同，最终服务于中国国际话语权的提升。

如上所述，行政规制措施的透明度主要服务于服务申请者的知情权。从国内视角来看，行政规制措施的透明度可以进一步划分为事前咨询以及许可和授权两个阶段。事前咨询，一方面能为利益相关主体包括潜在的服务许可申请主体理解许可依据提供机会，另一方面也能为公众提供表达意见的机会。许可和授权阶段的透明度则聚焦于具体许可措施及程序的透明，以使服务申请者了解许可申请的状态并能及时寻求救济。对照中国法律实践，中国至少可以从两个方面进行行政规制措施透明度规则的完善。一是完善法律规范的全过程透明度。从《立法法》的规定看，对于全国人民代表大会常务委员会制定的法律，在法律草案未经常务委员会会议讨论的情况下，无须向社会公布和说明；对于全国人民代表大会制定的法律，既无须在草案形成前向社会公开，也无须将草案向社会公开。这固然有立法成本的考量，但对于关涉服务许可类的法律来说，透明度本身也会增强国内服务提供者的监管预期，服务国内治理利益。为此，至少对涉及服务贸易国内规制的法律，中国应当提高立法的全过程透明度，强化提案公开。二是细化行政规制措施的解释和说明义务。例如，从《行政许可法》的规定看，行政机关应依申请人的要求对行政许可的内容予以说明解释，并应在拒绝给予行政许可的时候主动说明理由。但该规定仅仅作出了原则性的规定，对于说明和解释的标准和程度等并未涉及。笔者认为，在解释和说明义务的具体实施上，应采用主观标准来确定说明和解释的程度，即应当以相对人能够理解为基准确定说明、解释的方式和具体内容，并通过制定行政机关内部参考适用的透明度指南明确说明和解释的标准。

（二）中国服务贸易规制措施透明度例外规则的构建

在强化行政规制措施透明度义务的基础上，同时还要进一步明确透明度要求的例外情况。原因在于，行政规制措施的透明度会增加行政负担，在某些情形下或者导致难以实现行政许可目的，或者由于透明度利益的明显缺失而导致利益失衡，而例外规定有助于实现透明度价值与安全、效率等价值之间的平衡。中国的行政公开制度中也存在例外规定的体现，例如《立法法》就规定经全国人民代表大会常务委员会决定可以不公布法律草案；《政府信息公开条例》规定公开后可能危及国家安全、公共安全等政府信息不予公开；《行政许可法》规定行政许可的实施和结果在涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的情况下可以不予公开。但总的来说，上述例外规定仍较为分散，缺乏统一的指导原则，一方面可能导致行政机关滥用例外规定而规避许可措施的透明度要求，另一方面也可能导致行政机关无法正确援引例外规定而损害特定场景下的安全、效率利益。

总的来说，例外规则建立的基点在于特定情形下的透明度要求被视为不可行、不必要或违背国家或公共利益。就不可行而言，有些行政措施无法及时公开否则会影响行政措施目的的实现，例如为了应对出现或可能出现的安全、健康和环境紧急问题的措施；就不必要来说，有些措施即便不公开也并不会实质性影响相对人的预期，例如不影响行政许可结果的性质轻微的附属措施等就可以免予遵守透明度规则；就违背国家或公共利益来说，有些处理军事和外交事务的措施，一旦公开相关信息就可能损害国家安全。在具体实施上，可以考虑在国家安全、公共安全外，在《政府信息公开条例》中依据利益平衡原则构建相应的不可行和不必要的透明度例外规则条款，同时在《行政许可法》中通过修法以及制定部门管理办法的方式予以具体落实。

（三）透明度义务国内保障机制的跟进

透明度规则毕竟将给行政部门带来一定的负担，为此行政部门可能存在逃避履行透明度义务的行为，因而应当构建透明度义务的国内保障机制以落实透明度规则在国内的实施。

就国际经验来看，他国已经存在审查行政措施透明度的机制。例如，加拿大推出了“支出与政策管理体系”。该体系下的五个相互关联的委员会分别在各自的职责下对政策的制定和管理负责。而相关政府部门必须将自己的管理措施计划以及实施情况提交至相应的委员会接受研究和审查，这其中当然就包含对相关透明度义务的审查。又如，澳大利亚工业援助委员会可以对国内的贸易保护政策进行审查，报告贸易保护政策对澳大利亚经济的整体影响，并通过修正和问责机制保证澳大利亚贸易政策的透明度。

对于中国来说，可以借鉴上述国际经验，构建由商务部主导的行政规制措施透明度审查机制。首先，定期与不定期审查机制。就定期审查而言，可以由审查机制以年度为单位对本年度内可能影响服务贸易的行政规制措施进行审查；就不定期审查而言，可以由审查机制认为必要时如接到投诉时对相关的行政规制措施进行审查，重点关注相关措施实施过程是否符合相关的透明度要求。其次，沟通和建议机制。赋予透明度审查机制以一定的建议权，对审查过程中发现的透明度问题及时与相关的责任部门进行沟通，并在必要时可以向有关部门发出对责任部门进行追责的建议，以切实保障透明度规则的有效实施。

从GATS多边经贸协定到CPTPP等区域经贸协定再到国内规制联合倡议，国内规制的透明度要求已经从简单的信息透明逐步过渡至包含规则透明、超越简单的单向公开而进入到双向互动的新阶段。尽管国内规制联合倡议吸收了CPTPP等区域经贸协定的良好实践，并显著提高了基于GATS的国内规制透明度水平，从促进服务贸易自由化的角度出发，基于多边协定的国内规制透明度规则无疑是理想的国际治理工具，凸显了国内规制联合倡议的重要意义，但从应然角度出发，国内规制联合倡议下的透明度规则依然存在诸如层次性缺失、约束力不足等局限，亟须从国际层面上进行适应性完善。而中国作为国内规制联合倡议的成员以及国际贸易大国，一方面应当尊重国际规则，善意履行WTO下的国内规制透明度纪律要求，另一方面也应不断完善国内的行政规制措施透明度规则，并及时输出和贡献中国方案，以增强国际规则话语权。在国际经贸规则不断走向改革深水区的过程中，国内规制透明度规则作为彰显一国良好营商环境的窗口将会越来越受到世界各国的重视，并有力地推动国际服务贸易不断走向开放。